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[摘要]本文采用文本分析法，运用ROST Content Mining 6.0文本挖掘软件，以(1978-2015)年的国务院政府工作报告为文本，采用“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”中国政府“五位一体”的职能分析框架，通过对政府工作报告中的关键词、高频词、关键段落字数开展计量，回溯性地测量了改革开放以来中国政府职能转变的特点并预测了中国政府职能未来转变的趋势。本研究为进一步推进中国政府职能问题研究提供了量化研究的新思路。
政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务来管理时应承担的职责和所具有的功能。人们一般认为政府应该履行的职能内容主要有政治职能、经济职能、文化职能、社会职能等。然而，由于政府职能对公共行政生态环境的变化是具有感应性的，在不同时期，在社会的不同发展阶段，政府履行这些职能的偏重点是不一样的。学者们一般认为我国政府职能转变经历了从“两手抓”到“五位一体”的变迁建构过程[1]，是政府政治的专政职能逐步弱化、民主职能慢慢地增加，经济职能日益加强、社会管理职能日益凸显的过程。[2]这些研究结论主要是通过定性研究方法获得。在公共管理研究日渐定量化的趋势下，是不是能够测量政府职能转变呢?这是本研究致力要探讨的问题。
我国国务院政府工作报告是具有法定效力的官方正式文件，其主要内容有对过去一年工作业绩与问题的回顾性总结，又有对未来一年政府工作的预期目标以及具体实施方案与安排，“是一个具有施政纲领性质的政策性文本”[3]，是记录我们政府履职的重要政策性工具。政府工作报告中所涉及到的政府工作目标及其实施方案，是我国政府每年工作的行动纲领，是政府每年行动意识的公开承诺，是我国政府配置资源与行动的指挥棒。选取国务院政府工作报告中有关当年工作的预期目标与具体实施方案的内容，作为评测政府职能的依据，并以时间序列的形式呈现其结果来作为反映政府职能转变的客观数据，在逻辑上就具有合理性与可行性。
新公共运动兴起以来，国外一些学者主要研究了政府工作报告披露政府运作信息，问责政府等问题。Christine Ryan等认为政府工作报告能披露政府的运作信息。[4]Ralph E.Thayer认为要问责政府，政府工作报告是一个充满希望的工具。[5]但是，也有学者对此提出了质疑。Ilesna Steccolini分析了意大利地方政府的工作报告，认为政府工作报告只是应付法定的职责和关注政府内部利益相关者需要，难以为利益相关者提供有效的绩效信息。[6]
国内以前对国务院政府工作报告的研究主要是外语专业的学者研究政府工作报告的翻译问题，而把国务院政府工作报告作为探讨政府运行的政策性文件的研究比较少。自2010年以来，以年轻学者为代表，逐步兴起了对政府工作报告的文本研究。其研究具有如下特点。
一是在研究内容方面，主要选取了某一视角分析了国务院政府工作报告某一方面的政府工作目标内容变迁。如岳立涛以(2004-2010)年的国务院政府工作报告为分析视角，分析了我国政治发展规划中的问题及对策。[7]朱俊从法治思维视角分析(1978-2013 )年国务院政府工作报告中关于法制建设方面的内容。[8]
二是在研究方法方面，由定性研究逐渐转向计量研究。如梁琳琳等通过对1954年以来国务院政府工作报告高频词的计量分析，认为词汇对社会变迁的反映具有敏感性，能反映社会变迁规律和国家大的政策方略的变化。[9]陈思分析了(1978-2012)年国务院政府工作报告，通过一系列分析政府工作报告中“稳定”与“改革”高频词在政府工作报告中的覆盖率，分析了中国政府改革与稳定的意识。[10]文宏运用文本分析法，分析了( 1954—2013)国务院政府工作报告中涉及基本公共服务的关键词的句子频数，分析了中国政府推进基本公共服务的注意力配置。
三是研究者们还关注了地方政府工作报告的研究。如杨君在其博士论文《晋升预期、政策承诺与治理绩效—基于15个副省级城市GAR的研究》[11]中，以15个副省级城市(2001-2009)年的政府工作报告为文本，分析了中国制度环境下官员可信承诺的影响因素问题。在另一篇论文中，他认为政府工作报告是问责地方政府的第三条途径。[12]林蓉蓉在其硕士论文《公共部门领导特质与组织战略目标相关性分析-以中国31个省级政府为例》中，以31个省三届省长和省委书记在任期间的省级政府工作报告和党代会报告为样本，分析了领导特质与组织战略目标的相关性问题。[13]朱光喜、金正日则通过对 (2006—2010)年省级政府工作报告的产生过程和内容做分析，探讨了政府工作报告的绩效自评估问题。[14]
这些年轻学者对政府工作报告的研究增加了笔者对此类研究的信心、兴趣，同时这些研究为笔者开展此研究提供了知识积累基础。本研究在对政府工作报告内容的研究方面较已有研究内容涵盖面要广，计量分析单位更全面。拟开展的研究将主要是通过计量政府工作报告中的关键词、高频词和关键段落来研究政府职能的转变问题。
文本分析法是一种定性和定量相结合的内容分析方法，最初主要使用在于情报学和信息科学[15]，现在逐渐发展成为现代社会科学领域的重要研究方法。一般认为，人的认知倾向主要是通过他常常使用的文字反映出来。常常使用的文字便处于人认知的核心地带。 [16]文字使用频率的变化反映了人对于事物的重视程度与认知的变化。[17]政府工作报告作为政府组织的正式文件文本，是我国政府的决策者们对政府各项工作职能认识重要程度的反映，代表了政府工作的未来走向。政府工作报告中的关键词、高频词、关键段落则是我国政府及决策者们认知的集中度或重要性的指示器。据此原理，就能够最终靠抓取关键词、高频词、关键段落分析他所在的文件资料中出现的频率、背景等来分析政府工作职能的重点和重点的转移。
自改革开放以来，通过考察1978年以来的政府工作报告，发现政府工作职能转变经历了几个转折点：1978年确立以经济建设为中心;1981年提出加强物质文明建设和精神文明建设;1986年提出了加强经济建设、政治建设和精神文明建设“三位一体”的职能布局;2006提出了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的职能框架;2010年提出了全方面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的全面职能框架，该框架到目前基本成型。为此，笔者将“五位一体”的政府职能框架作为本研究的测量框架，探讨其在过去38年间所经历的变化。这“五位”的具体内涵如下。
燕继荣认为，政府的经济职能是指政府对社会经济生活来管理的职能，诸如经济调节、公共服务、市场监管和社会管理等职能。[18]但是，如果按燕继荣给政府经济职能下的定义来进行概念操作化时，非常容易同社会建设职能混淆起来。为此，笔者将之界定为：政府对经济生活进行调控、管理的职能，具体包括诸如经济稳步的增长、价格调控、经济体制改革、促进农业现代化等职能。
政治职能,燕继荣认为是政府为维护国家利益承担对外保卫国家安全、对内维持社会秩序的职能,诸如军事保卫职能、外交职能、治安职能等。[19] 在此基础上，本研究将政治建设职能的操作定义界定为政府为了对内维护社会稳定和对外保卫国家安全以及维护祖国统一的职能，如行政管理体制改革、民主、法制、廉政建设、思想政治教育、军事、外交和祖国统一等内容。而本研究主要研究政府对人民内部实施的政治建设内容，故外交等内容并没有列入统计之列。
燕继荣所界定的政府文化职能指政府为满足人民一直增长和变化的文化生活需要，依法对文化事业实施管理的职能，诸如促进教育、科技、卫生、体育事业和文化生活发展等。[20] 作者觉得将卫生作为文化建设职能有不妥之嫌，为了更好的提高可操作性，本研究的文化建设职能最重要的包含教育、精神文明建设、哲学社会科学、文化艺术、新闻出版、广播电视、文化体制改革等内容。
社会建设主要是为了缩小不平等，降低不安全，是实现劳有所得、病有所医、老有所养、居有所住。本研究的社会建设是指：为维护社会秩序，实现社会公平，由国家机关或社会组织所举办的就业、医疗、卫生等社会公共服务活动，和开展的关于社会服务的制度建设，如劳动就业制度、社会保障制度、社会福利制度、住房保障制度等。本研究的社会建设还包括有中国特色的计划生育内容。
生态文明建设职能是指：政府为促进自然资源的合理开发利用，防治环境污染和防止生态破坏，维持自然生态平衡，实现社会可持续发展由政府发动公民和社会所采取的诸多环境保护措施与行动的职能，诸如节能减排、新能源的开发、植树造林等。
本研究选择了1978-2015年38年的国务院政府工作报告目标任务部分的内容作为数据采集对象。而目标任务部分关于外交和祖国统一等内容也未列入本研究。这样，本研究涉及到38份政府年度工作报告的目标任务部分总共有588933个字符数。本研究拟借助武汉大学沈阳研发的ROST ContentMining 6.0[21]作为文本挖掘软件，抓取分析文本中的关键词、高频词作为种子词，并抓取关键段落，建立相应的数据库，以此来测量政府职能的转变向度。
本研究建了3类4个数据库。第一类第1个数据库：关键词词频库。利用软件找出每年政府工作报告中这几个关键词的词频数：经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、环境保护。第二类库，词频库。词频库又分了2个库：利用软件挖掘出词频数排在前500位的政府年度工作报告目标任务部分的高频词，建立了一个数据库。总词频数为190000次。第2个库：利用软件挖掘出词频数排在前300的政府年度工作报告目标任务部分的高频词建立一个数据库。这样总计有11100个高频词，总词频数为107759次。第三类第4个数据库：将38年的政府工作报告内容分年按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、其他这几大类分类计算每类的段落字数。
第一步，计算38年政府年度工作报告词频数排名在前500的高频词平均每个高频词每年的词频数为5.9次。
第二步，计算出每年政府年度工作报告词频数排名在前300的高频词的平均词频数。
第三步，选取词频数高于每年词频数排名在前300的高频词的平均词频数，并且高于5.9次的高频词建立一个数据库。
第四步，删除没有实质性意义的或专指程度比较低的高频词及频次，如“我国”、“今年”、“百分之”、“一九”等，最终有3406个高频词成为分析对象，总词频数为64187次。
根据经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设这几个核心概念的内涵，将3406个高频词中明显属于这五大类的分年进行分类编码，并将属于这五大类的高频词的词频数进行加总。
对高频词的分类是严格按照内容分析法规范执行的[22]：提出研究问题或假设，界定样本框，抽取样本，建构类目并界定分析单位，建立量化系统，执行预测，建立信度，最后依照定义编码，分析资料。按照内容分析法来操作高频词的分类，能有效保证词频的选择范围和所要描述的指标之间的契合度和归类的合理性。但考虑到篇幅限制以及本论文研究的主体问题，在此仅介绍信度的处置问题。在这次编码中，采用了2个编码员进行编码。在预测中运用了信度统计公式获得信度系数，其中M为完全同意数目;N1表示第一位编码员应有的同意数目;N2表示第二位编码员应有的同意数目;n表示编码员人数。经过两轮预测后，正式确定这些高频词的类别，第一轮预测取得的信度是0.816;第二轮取得的信度为0.943，具体计算见公式(1)和(2)。[23]对第三类数据库数据编码为了更好的提高信度也采用了此方法。
经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、环境保护五个核心关键词在政府年度工作报告的中出现的频次，具体结果见图1和表2。
从图1可知，除1999、2002、2014年没有直接提出“经济建设”的关键词外，其余35年均提出了。而且，在1999年以前，“经济建设”关键词的频次大大超过“政治建设”、“文化建设”、“社会建设”、和“环境保护”。在改革以来的38年间，出现了2个峰年值：一个是1981年，“经济建设”词频达25次，另一个是1993年，达到了22次。“文革”以后，我国百废待兴。1979年以后，我国用于改善人民生活的各种支出大幅度提升。1979、1980我国出现了很大的财政赤字。为了稳定市场物价，达到财政收支和信贷平衡，1981年强调经济建设，体现了我国政府审时度势的魄力，也为1982年确立计划经济为主、市场调节为辅的方针奠定了基础。1992年十四次大全国代表大会提出了我们国家的经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年，又是实现我们国家现代化建设第二步战略目标的开局之年。1993年多次提到“经济建设“也是理应之事。
在过去38年中，“政治建设”这个关键词有20年没有提出过，直到2005年以后，每年才持续出现。在1978年以来，最早是1982年提出了，为了“全面完成第六个五年计划……继续加强社会主义政治建设”。然而一直到1990年，2次提到要推进社会主义民主政治建设时，才2次出现“政治建设”关键词。这可能是1989年的、问题给政府强化政治建设职能提出了现实要求。1991、1994、1996-2000、2002、2004这九年在政府工作报告中没有“政治建设“这个词。2005-2007年是改革开放以来在政府工作报告中出现“政治建设”这个词的高峰年段，其中2005年2次，2006年5次，2007年4次。2008年到2014年，只有2010年有2次，其他年份都是1次。
文化建设这个关键词，在过去的38年中，在政府工作报告中只有21年出现过。其中，在1978-2003年间只有10年出现过。在1978-2003年间，我国对政府文化职能的认识主要是局限于学校教育和继续教育，以及精神文明建设，很少从文化的高度来审视和践行政府的文化建设职能。2003年以后，政府工作报告每年都出现这个关键词。从此年开始，我国对政府的文化建设职能认识渐趋成熟。
社会建设这个关键词直到2006年才开始提出，然后逐年都会提到。1978-2005年,我国政府尽管也开展了诸如教育、医疗、文化等社会建设活动，但并没有提出“社会建设”这关键词。
由于在1978年以来历届国务院政府工作报告中，很少直接提“生态文明建设”这个关键词，而“环境保护”这个关键词出现频次与频率比较多，故用“环境保护”这个关键词来代指“生态文明建设”。在1978-1991这14年间有7年提到过，1992年以后才常年提。从2006-2013年开始，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、环境保护这五个关键词年年都会提，并且社会建设和环境保护这两个关键词的频次明显高于经济建设和政治建设。
从图1还可示，在2000年以前，我国政府的经济建设职能比较突出，而其他四项职能都是处于非均衡状态。从2006年开始，政府的五项职能建设才得到了均衡发展。
从表1统计结果可知，尽管我国政府力图构建经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的职能框架，但是，总体而言，政府的经济职能履职最到位，体系了GDP主义的政府特点。政府对环境保护问题历来是比较关注。但是，当前我国出现的各种环境污染问题与此统计结果似乎不相吻合。不过，本研究的政府职能主要是政府向全社会承诺将要“干什么”，但具体是否干了则是另当别论。我国政府对文化建设比较重视，使得我国的文盲率明显降低，国民受教育程度大幅度的提升。而关于社会建设，王绍光通过对社会政策的研究，认为1978年以后到新世纪到来之前,只有1999年出台的“西部大开发”可以算得上是社会政策。我国绝大多数社会政策是最近五六年推出的。[24]“社会建设”这个关键词年度覆盖率最低。政治建设在过去37年中，相对于经济建设而言也是重视不够。
高频词相对关键词而言，在反映文本的本质内容方面应该更敏感，更具代表性。笔者希望能够通过对高频词的计量来测量我国政府职能转型轨迹。
通过将38年的政府工作报告中3406个高频词按经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、和生态文明建设分类，并计算每类高频词的总词频数来管窥中国职能转变的特点与趋势，具体结果见图2。图2的具体走势与图1基本一致。但与图1相比，图2有两点不同：第一点，图1显示关于“环境保护”的关键词词频处于年度持续出现的高频状态，但是图2显示，关于生态文明建设内容非常少。换言之，我国政府对生态文明建设职能履职的实质内容比较单薄。第二点，图2显示，2003年以后，关于社会建设的高频词词频数长期处在增长态势，这个结果与图1显示的内容不相同。换言之，我国政府对社会建设职能履行的实质内容比较丰富。
图2也清晰显示出了中国改革特点具有阶段性趋势。在2004年以前，关于经济建设的高频词的总词频数以压倒性之势远高于其他四类。关于社会建设的高频词的总词频数与政治建设的高频词的总词频数处于此起彼落、此落彼起的交互趋势。2006年以后，关于社会建设的高频词的总词频数逐渐超过政治建设和经济建设。而文化建设和生态文明建设高频词词频数一直位居最低，并且两者也是处于此起彼落、彼起此落的交互趋势。
从逻辑上分析，关键段落字数比高频词又能更准确反映文本的本质内容。按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设对政府工作报告目标任务部分进行内容分类，并计算这几类内容字数占政府工作报告目标任务部分的比重，以此来观测中国政府职能转变的特点和趋势。具体结果见图3。
从图3可见，在2006年以前，经济建设内容所占比重大大超过其他四项内容，同样体现了中国政府重经济建设的特点。在1978-2005年28年间，经济建设有9个波峰，分别是1980、1985、1987、1989、1991、1993、1999、2002、2005年。其中最高峰是1980年，比例达到了80.13%;次高峰1991年，比例是78.26%;再次高峰是1985年，比例是74.92%。也就是说1980-1991年这12年是中国政府调整经济建设职能最频繁的年段。在这最高波段中，每6年就出现一个高峰。1992-2000年中国政府履行经济建设职能比较平稳的9年。2001-2006年中国经济建设比重是起伏不定的6年。2006年以后又是相对平稳的趋势。
图3显示，关于政治建设内容在过去38年中，出现了4个波谷:一个是1980年。由于这一年政府工作报告内容是关于1980、1981年国民经济计划安排的专项报告，没有涉及到政治建设的内容。第二个是1984年。1984年关于政治建设内容主要是阐述了我国的对外政策和祖国统一大业问题。而这一些内容前文已交代过，没有列入此次研究的内容，所以就形成了1984年没有政治建设内容的“假象”。第三个是1991年。1991年政府工作报告内容布局与1980年具有一致性，主要是关于1990、1991年国民经济计划安排的专题报告，也没有政治建设的内容。第四个是2012年。2012年关于政治建设的内容主要是祖国统一大业和外交政策，关于政府改革的内容很少。而本研究只统计关于政府改革的内容。所以最终结果就形成了一个波谷。
关于社会建设内容在过去的38年中，在政府工作目标任务的表述中，没有哪一年超过了对经济建设的表述。只是从2000年以后，关于社会建设的内容表述有长期处在占比8%以上的增长之势。这种态势，预示着中国政府职能将扭转一贯以经济建设为中心而忽视社会建设的局面。
关于文化建设的内容除了1985年政府工作报告内容没有涉及到外，其他年份都保持了较低比例的体现。关于生态文明建设内容在政府工作报告目标任务部分，在1980-1990年10年间，有5年未提及。1991年以后才有较低水平的存在。
1978-2003年中国政府是以经济建设职能当先，追求效率发展主义的偏态发展形态趋势。2004年以后，中国政府改革转向以经济建设职能为重，并重政治建设职能、文化建设职能、社会建设职能、生态文明建设职能的协调发展形态趋势。从2004年开始，“科学发展观”和“构建社会主义和谐社会”成为中国政府履职的强话语导向，引导和推动新世纪的中国政府职能向全面协调发展转变。2004—2005年，是改革开放以后中国政府职能发生转变的缓冲期，2006年是中国政府职能转变的拐点，自此中国政府履行各项职能的协调性一直上升(详见图1、2、3)。
虽然2005年以后，中国政府开始构建经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”谋划“五位一体”的职能框架。但是，从图2和图3，能清楚地看到政府履行各项职能的协调程度相对还是保持比较低的水平。如果以关键段落字数中生态文明建设所占比例作为比照，中国政府职能只有在2.29%水平以下保持了各项职能的协调发展。其根本原因是在我国基本解决温饱问题以后，来自各方的高层次需要都喷发而出，政府面对的是来自各方利益的很艰难、复杂的博弈局面，况且政府要履行的这五大职能间有些本身就是一个俩俩零和博弈的关系。
在中国既有的政治体制下，让中国老百姓过上幸福和美的生活是中国政府谋求合法性的终极路径。而要让老百姓过上幸福和美的生活，中国政府首先得发展经济，创造满足人民日渐增长的物质文化需求。运用ROST Content Mining 6.0自带的可视化工具NetDraw，对1978-2015整个政府工作报告目标任务部分排名前50位的高频词，进行可视化分析，见图4。词的连接线越多，词的频数就越高。图4和图3非常清晰地显示重视经济建设职能依旧是中国政府的职能重心。不过，中国政府在未来发挥经济职能的方式发生了根本改变，要从直接参与建设市场转变为间接管理和服务市场。
改革开放以来，中国政府职能演变的逻辑是市场与社会双向互动的结果。[25]卡尔.波兰尼认为市场社会是由市场与社会两种相互对立的运动组成的—力图扩展市场范围的自由放任运动，以及由此发生出来的、力图经济脱嵌的社会保护性反向运动。卡尔.波兰尼认为，市场是要“嵌入”社会之中的，因为“脱嵌”社会的市场必然会导致毁灭性的灾难。人类的市场社会没有毁灭的最终的原因在于：一个脱嵌社会的经济会导致的灾难必须被社会的保护性反向运动所阻止。正是有了这种反向运动才构成了市场和社会的稳定。[26]
在1949-1978年，政府扮演的是全能型角色，政府压制市场和社会的发展，整个国民经济接近崩溃，人民生活极度困苦。在这种条件下，如果政府再不让渡一些权力空间给市场和社会松绑，后果不堪设想。1978年改革开放以后，中国政府向市场和社会让渡部分权力，大力扶持了市场的发展，取得了很大的经济成就，但是由于政府对其他职能的相对疏忽，给社会持续健康发展也带来了诸如贫富悬殊不断拉大，食品安全问题堪忧，生态环境恶化等等，也即卡尔.波兰尼所说的“社会保护性反向运动”。进入21世纪以后，中国政府调整了职能结构，在发挥经济职能的同时也加强了社会建设，如取消了农业税，建立了新农合制度等。但是，由于简政放权力度同步跟进不够，法制政府实质建设不到位，从近年爆出的腐败案来看，官员腐败触目惊心。在这阶段，国家对中国老百姓的反哺由于腐败问题的存在，中国老百姓分享到的经济成果非常有限，存在的社会问题没有正真获得质的解决。可见，政府即使较平衡地发挥经济和社会建设职能，如果政府自身的政治建设不到位，同样会对我们建设美好生活构成威胁。我们要过上和美生活，市场、社会、和政府间需形成“三角”平衡。[27]党的十八以后，中国政府加大了反腐力度，加快了简政放权，加强了法制建设，都是对加强政治建设，提高政府执政能力的回应。
所以，在国家治理现代化背景下，中国政府职能沿着“从渐次改进到整体重构”[28]路径演变成为应然选择。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设在未来依旧是中国政府“五位一体”的职能框架范围。只是这五大职能在政府重视改革的秩序与程度上有所差别。中国政府职能未来依旧是以经济建设职能为第一个任务。其次是加强政治建设，建设廉洁政府。图5反映了中国政府职能转变的第二个重心是政治建设。而图3却表明加强社会建设是中国政府职能未来转变的第二个重心，正如上文所分析，在中国这样的强政治主导型国家，中国社会持续健康发展对中国政府具有高度依赖性。在这样的条件背景下，政府的政治建设顺序先于社会建设职能更加有助于保障社会改革的成功。最后是文化建设和生态文明建设。
运用ROST软件对1978-2015年的《政府工作报告》进行文本分析，测量改革开放以来中国政府职能的转变。这既是文本分析方法在公共管理领域研究的应用，同时也为政府职能转变的测量提供了崭新的视角。笔者希望抛砖引玉，吸引更多研究者从更多方面用更好的方法对中国政府职能开展定量研究。
（作者：邓雪琳，电子科技大学中山学院副教授，中山528402;中国人民大学公共管理学院访问学者，北京1008720）
